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財(cái)稅專家：合理界定事權(quán)是財(cái)稅改革的首要環(huán)節(jié)

發(fā)布者：　　發(fā)布時(shí)間：2014-01-17　　閱讀：2800次

建立現(xiàn)代財(cái)政制度，是十八屆三中全會(huì)確立國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化總體要求而帶出的重要內(nèi)容之一。
財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。為此，十八屆三中全會(huì)提出“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率”的原則，為今后的現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)和財(cái)稅體制改革指明了方向。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康近日就此接受采訪。他指出，今后一段時(shí)期，財(cái)政改革的核心任務(wù)，在于完成頂層設(shè)計(jì)之下無(wú)可回避的配套改革，為完成經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型提供“以政控財(cái)，以財(cái)行政”的有效制度供給。
財(cái)稅是經(jīng)濟(jì)體制改革先行者和突破口
記者：三中全會(huì)公報(bào)用較大篇幅對(duì)財(cái)稅改革問(wèn)題進(jìn)行了完整的闡述，該如何理解財(cái)稅改革在系列改革命題中所處的地位？
賈康：財(cái)政既涉及強(qiáng)國(guó)之道，又與富民之道息息相關(guān)，在富民與強(qiáng)國(guó)的平衡中起決定性作用。我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)30多年高速增長(zhǎng)，與財(cái)稅改革的推進(jìn)密不可分，在幾輪重大的經(jīng)濟(jì)體制改革中，財(cái)稅改革都成為先行者和突破口。財(cái)稅問(wèn)題實(shí)質(zhì)是公共資源配置體系與機(jī)制問(wèn)題，具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。特別是，財(cái)稅改革關(guān)聯(lián)一系列改革中的攻堅(jiān)克難與協(xié)調(diào)配套，服務(wù)和支撐改革全局，新一輪財(cái)稅改革定有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
記者：在《決定》提出要建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的背景下，“實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”是什么？
賈康：《決定》有一個(gè)前所未有的表述，即建立現(xiàn)代財(cái)政制度，而財(cái)政改革的核心任務(wù)，在于完成頂層設(shè)計(jì)之下無(wú)可回避的配套改革，為完成經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型提供“以政控財(cái)，以財(cái)行政”的有效制度供給。
財(cái)政改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要政府轉(zhuǎn)型與之相配套。例如，如何以“扁平化”和“大部制”為導(dǎo)向改造政府通盤架構(gòu)，進(jìn)而如何界定、劃分各級(jí)政府事權(quán)，如何按照公共財(cái)政的要求進(jìn)行系統(tǒng)性的財(cái)政制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新。
要注意的是，在《決定》深化財(cái)稅體制改革舉措中，“完善立法”位列首位。因此，除加快修訂預(yù)算法、推進(jìn)稅收立法等財(cái)稅法治化進(jìn)程外，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度等配套改革也至關(guān)重要。以后司法系統(tǒng)應(yīng)該將地方政府剝離開經(jīng)濟(jì)案件的審判。如果不剝離，地方司法系統(tǒng)有這樣的審判權(quán)，那么它的地方保護(hù)主義利益取向和地方局部觀念，會(huì)以各種各樣的形式影響它對(duì)經(jīng)濟(jì)案件判決的公正性。
繼續(xù)推動(dòng)財(cái)政體制扁平化改革
記者：如何理解《決定》提出的完善稅收制度，事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度？
賈康：在財(cái)政層級(jí)扁平化改革框架下，事權(quán)，亦即政府職能體現(xiàn)了支出責(zé)任的合理界定與劃分，是深化財(cái)稅改革的始發(fā)環(huán)節(jié)。分稅制財(cái)政體制內(nèi)容包括：事權(quán)劃分、收入劃分和支出及轉(zhuǎn)移支付三大部分內(nèi)容。其中反映政府職能合理定位的事權(quán)劃分是財(cái)權(quán)和財(cái)力配置與轉(zhuǎn)移支付制度的大前提。
只有各級(jí)政府間事權(quán)劃分合理化，支出責(zé)任才可能合理化，才可以進(jìn)而討論如何保證各級(jí)財(cái)力既不多也不少，即“財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)，財(cái)力與事權(quán)相匹配”的可行方案。把某類事權(quán)劃分給某級(jí)政府，不僅僅意味著該級(jí)政府要承擔(dān)支出責(zé)任，更要對(duì)公共產(chǎn)品的質(zhì)量、數(shù)量和成本負(fù)責(zé)�！笆聶�(quán)”和“支出責(zé)任”兩個(gè)概念其實(shí)并不完全等同，支出責(zé)任是事權(quán)框架下更趨近于“問(wèn)責(zé)制”與“績(jī)效考評(píng)”的概念表述。公共財(cái)政的本質(zhì)要求是在“分錢”和“花錢”的表象背后，帶來(lái)對(duì)公共服務(wù)責(zé)任的合理有效制度規(guī)制，以尋求公共利益最大化。
從財(cái)政體制的改革大思路看，應(yīng)該在省直管縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推動(dòng)財(cái)政體制扁平化改革，爭(zhēng)取使五級(jí)財(cái)政框架扁平化到三級(jí)框架。在“三級(jí)框架”內(nèi)，按照“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的原則，構(gòu)建起財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配、中央與省兩級(jí)自上而下轉(zhuǎn)移支付加必要的橫向轉(zhuǎn)移支付的財(cái)稅體制。
首先，每一級(jí)政權(quán)都有一級(jí)合理的事權(quán)，進(jìn)而應(yīng)表現(xiàn)為由粗到細(xì)動(dòng)態(tài)優(yōu)化的三級(jí)事權(quán)明細(xì)單。接著，要有三級(jí)合理配置的財(cái)權(quán)，進(jìn)而要形成三級(jí)現(xiàn)代意義的預(yù)算，使之公開、透明，并發(fā)展公眾參與、接受社會(huì)監(jiān)督。構(gòu)建以房地產(chǎn)稅和資源稅為主的地方稅體系，逐漸減少中央與省市縣之間的稅收共享成分，使各級(jí)政府擁有穩(wěn)定的支柱財(cái)源。在這種情況下，地方可以追求與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)發(fā)展客觀要求相契合的績(jī)效，也可以規(guī)范地?fù)碛信e債權(quán)和產(chǎn)權(quán)。
記者：《決定》指出要發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。
賈康：是的，發(fā)揮好中央、地方兩個(gè)積極性，就需要進(jìn)一步改革完善1994年以來(lái)實(shí)施的分稅分級(jí)管理的財(cái)稅體制，推進(jìn)省以下分稅制改革，保證各級(jí)政府擁有本級(jí)財(cái)政的主體稅種，建立各級(jí)政府支出責(zé)任與收入能力相適應(yīng)的財(cái)稅體制，盡快實(shí)現(xiàn)地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。應(yīng)按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)的原則，對(duì)現(xiàn)行劃分不合理的收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整。對(duì)于事權(quán)已全部下放到地方的收費(fèi)，應(yīng)將收入也全部劃給地方，中央不再參與分成，保證地方履行事權(quán)的資金需要。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)收益和資源性收入，都要按照所有者權(quán)益的原則將其劃歸相應(yīng)層級(jí)財(cái)政。
與此相適應(yīng)，要求一方面改革中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)行舉債權(quán)與債務(wù)審批權(quán)的適當(dāng)分離。另一方面，需要培養(yǎng)地方穩(wěn)定可靠的稅源，以此來(lái)調(diào)整地方施政慣性，實(shí)現(xiàn)重視財(cái)政稅費(fèi)來(lái)源與重視民生需求相一致，重視短期效益與重視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)與中央調(diào)控的進(jìn)一步協(xié)調(diào)。
稅改目標(biāo)取向應(yīng)提高直接稅比重
記者：“結(jié)構(gòu)性減稅”是我國(guó)財(cái)稅改革的重要方向，相對(duì)應(yīng)的稅制改革將是怎樣的？
賈康：進(jìn)一步深化我國(guó)稅制改革，其原則應(yīng)是處理好四方面關(guān)系：第一，稅制改進(jìn)需要和通盤配套改革形成緊密的互動(dòng)關(guān)系。第二，稅制改革需要和加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式密切結(jié)合。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的根本出路是在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，這需要稅收制度與之相配合。第三，稅制改革要和優(yōu)化分配格局、調(diào)整分配關(guān)系配套。第四，稅制改革要和走創(chuàng)新型道路、發(fā)揮科技第一生產(chǎn)力作用相呼應(yīng)。節(jié)能環(huán)保的兩型社會(huì)建設(shè)、科技成果的產(chǎn)業(yè)化、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和普遍的企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的勃興，都應(yīng)配之以稅收支持。
來(lái)自這四個(gè)方面的客觀要求，落實(shí)在稅制優(yōu)化本身的表現(xiàn)上，可以歸結(jié)為三個(gè)主題詞――結(jié)構(gòu)性減稅、特定稅種稅負(fù)有減有增、結(jié)構(gòu)性增稅�？傮w來(lái)看，今后我國(guó)稅制改革的目標(biāo)取向應(yīng)當(dāng)是：適當(dāng)逐步降低間接稅比重，積極穩(wěn)妥提高直接稅比重，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的優(yōu)化平衡，從而建立一個(gè)既能滿足政府財(cái)力正常需求，又能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)變化、體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策要求，滿足優(yōu)化分配格局等社會(huì)迫切需求的稅收制度體系。

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